Postavljanje dodatnih uslova u postupcima javnih nabavki je postalo toliko šaroliko, paušalno, činjenično nepotkrepljeno, neosnovano i traljavo da posledice takvog stanja stvari trpe i naručioci i ponuđači. U suštini dodatne uslove možemo posmatrati kroz prizmu  paradoksalnog eksperimenta Šredingerove mačke – nabavka se objavi i istovremeno dodatnim uslovima ograničava i neograničava konkurenciju, mi to ne znamo dok se čitava priča ne podigne na viši nivo i ne uloži zahtev za zaštitu prava (u najvećem broju slučajeva obe strane čvrsto brane svoje razloge za i protiv određenih uslova a konačnu odluku donosi tek Republička komisija, a kako se i tu praksa sve više gubi, veliki broj zahteva za zaštitu prava je faktički rulet). Dakle, do donošenja odluke RK dodatni uslovi za učešće u postupku javne nabavke se mogu istovremeno smatrati i primerenim predmetu javne nabavke i diskriminatorskim. 

Kako se postavljaju dodatni uslovi? Pa, najčešća su dva načina (postoji i treći, najsporniji, ali to nije predmet ovog teksta). Prvi (na žalost ređi) jeste da iste postavi komisija za javnu nabavku uz eventualnu pomoć stručnih službi naručioca i nakon izvršene analize tržišta. Ovo je svakako i najispravniji način. Drugi način jeste korišćenje nekih prethodnih iskustava tog ili drugih naručilaca u sprovođenju postupaka javnih nabavki istih ili sličnih konkretnom predmetu javne nabavke. Ovo nije idealno rešenje jer je svaki predmet javne nabavke specifičan po nečemu: ceni, okruženju, uslovima rada, materijalu, opremi, količini, prevozu, skladištenju, načinu izvršenja itd. Takođe, neke stvari se vremenom menjaju, unapređuju, usavršavaju tako da to uvek treba uzeti u obzir što u praksi kod ovog načina postavljanja dodatnih uslova nije slučaj. Komisija uradi copy-paste ne upuštajući se previše u logičku vezu svakog dodatnog uslova ponaosob sa predmetom javne nabavke pa se desi da se traži nešto što nema apsolutno nikakve veze sa izvršenjem javne nabavke. Tako se dešavalo da se traži diplomirani inženjer elektrotehnike kod izvođenja radova a u predmeru ne postoje elektro radovi ili se zahteva raspolaganje određenom mašinom čija primena nije opravdana tehničkom specifikacijom (naručilac nije znao ni o kakvoj opremi se radi upravo zbog copy-paste opcije neke druge slične nabavke). Mogli bi možda reći i da je moguć hibrid ova dva načina kombinovanjem određenih elementa jednog i drugog u zavisnosti od mogućnosti (ali i zainteresovanosti) komisije. Bez obzira na način na koji je naručilac, odnosno komisija postavila dodatne uslove, uticaj istih na konkurenciju je ogroman. Ne pokušavam da kažem da komisija postavlja dodatne uslove sa ciljem eliminacije dela ili većine konkurencije i favorizovanja nekog ponuđača, to nije namera ovog teksta, već pokušaj analize načina postavljanja dodatnih uslova i uticaja takvih uslova na konkurenciju. Ako pogledamo statistiku, oko 80% službenika za javne nabavke su pravnici i ekonomisti čije znanje i iskustvo u ovom poslu, ma koliko se bavili javnim nabavkama, ima ograničenja. Ako vama kao članu komisije i službeniku za javne nabavke inženjer kaže da je za projektovanje potreban određen broj arhitekata, građevinaca, mašinaca i tako dalje, koliko vi možete osporiti takve uslove? Koliko službenika uopšte pokušava da upozna i razume razlog za postavljanjem određenih dodatnih uslova na kojima insistira struka (bez obzira koja struka dokle god nije vaša). 

—

PRIMER:

Recimo da imate javnu nabavku u otvorenom postupku izrade PT dokumentacije (IDR, PGD i PZI) objekta visokogradnje spratnosti P+2+Pk i recimo 3.000m2 BRP, i inženjer koji je član komisije vam dostavi predlog dodatnih uslova na kojima bi on kao stručno lice insitirao i ti uslovi recimo sadrže: 

Kadrovski – minimum 10 dia sa licencom 300; 5 dig sa licencama 310 ili 311 ili 313 ili 314 ili 317; 2 dig sa licencama 315 ili 318; 2 dim sa licencom 330; 3 die sa licencom 350 i 2 inženjera sa licencom 381. Ove uslove prati napomena da minimum jedan dia, jedan dig i jedan die koji će rešenjem biti imenovani za odgovorne projektante moraju imati lične reference projektovanja najmanje jednog objekta visokogradnje minimalno iste spratnosti i BRP kao i predmet javne nabavke sa urađenom tehničkom kontrolom i za koje je izdata građevinska dozvola u prethodne 3 godine.

Poslovni – minimum 3 projekta visokogradnje u prethodne tri godine minimalne spratnosti P+2+Pk i min.BRP od 6.000m2 od kojih najmanje jedan projekat mora biti „A“ klase energetske efikasnosti.

Tehnički – AutoCad, Revit sl. programi neophodni za projektovanje (ili odgovarajući, podrazumeva se).

—

Šta se dalje dešava? Deo službenika za javne nabavke će reći da nije njihov posao preispitivnje inženjera pa će ovakve uslove samo prebaciti u konkursnu dokumentaciju (malo uobličiti i dodati dokaze). Drugi deo službenika za javne nabavke će ove predloge analizirati pre unošenja u konkursnu dokumentaciju i svoje primedbe i pitanja izneti i inženjeru i po potrebi rukovodiocu (što smatram ispravnim postupanjem). Ja nisam inženjer ali bih se ozbiljno zapitao da li je kadrovski kapacitet naduvan. Da li nam zaista treba 10 dia i 5 dig? Zašto 3 die? Inženjer koji je član komisije bi morao da se potrudi da opravda takav zahtev jer je u slučaju pitanja i primedbi upravo službenik taj koji mora da brani takav stav pred zainteresovanim licima. Što se tiče ličnih referenci to u načelu podržavam jer šta nam znače reference privrednog subjekta ako nema inženjere koji su projektovali te referentne objekte? Šta ako je direktor firme u međuvremenu zaposlio sva nova lica bez radnog iskustva a reference za učešće ima zahvaljujući ljudima koji tu više ne rade. Koliko je onda ta firma sposobna za kvalitetno izvršenje predmeta javne nabavke? Ovu temu sam obrađivao u tekstu Prenošenje znanja: Sporna praksa Srbije. Poslovni kapacitet je opet po mom mišljenju nepotrebno prenaduvan. Zašto tri projekta visokogradnje? Zašto duplirana BRP i naposletku zašto jedan objekat mora biti „A“ energetski razred? Iako je Republička komisija za zaštitu prava dozvolila da se postavljaju uslovi u vidu tri reference kao dodatnog uslova poslovnog kapaciteta mislim da to opet zavisi od svake javne nabavke ponaosob. Konkretno meni najviše bode oči zahtev za „A“ energetskim razredom. U ovakvim slučajevima komisija bi trebala (makar službenik za javne nabavke) da preispita ovaj uslov koristeći centralni registar energetskih pasoša tzv.CREP na adresi www.crep.gov.rs i koristeći predviđene filtere proveri da li postavljeni predlog za dodatnim uslovima ograničava konkurenciju. Na primer, ako u CREP unesem predlog inženjera iz primera postavljajući kategoriju zgrade kao zgradu sa više stanova lako uviđamo da takvih objekata sa „A“ energetskim razredom nema dok objekata te vrste u „B“ energetskom razredu ima 77. Ako pokušamo da pronađemo koji to objekti imaju „A“ energetski razred  (u filter stavimo samo ciljani energetski razred) pronalazimo jedino sledeće objekte:

• Zgrada sa jednim stanom, Novi Sad, 2017.
• Zgrade namenjene turizmu i ugostiteljstvu, Sokobanja, 2018.
• Upravne i poslovne zgrade, Novi Beograd – Beograd, 2015.

Dakle jedino tri objekta postoje u javnom registru iz tri različite kategorije zgrada od kojih je samo poslednji objekat u Beogradu preko 10.000m2 dok su prva dva znatno manje kvadrature (Novi Sad oko 200m2 i Sokobanja oko 1.500m2). 

Tehnički kapacitet je manje bitan za tekst ali treba naglasiti da se mora voditi računa o usklađenosti broja licenci za određene softvere sa brojem inženjera, odnosno broj licenci može biti i manji ali nikako veći.

Suština primera i analize je samo pokazatelj kako bi komisija trebala da postupa u ovakvim slučajevima. Analiza mora da bude svakako detaljnija, uz učešće čitave komisije ukoliko je to moguće. Projektovanje sam uzeo kao primer iz razloga što sam u prethodnih nekoliko meseci najviše zahteva za analizom dodatnih uslova dobio upravo u postupcima javnih nabavki usluga projektovanja koji su u 9/10 slučajeva bili prenaduvani, odnosno nisu bili u logičkoj vezi sa predmetom javne nabavke.

Ovakve situacije susrećemo i u javnim nabavkama dobara i radova. Što je veća procenjena vrednost javne nabavke to su dodatni uslovi ozbiljniji (ili neozbiljniji). Mislim da bi svaki službenik za javne nabavke morao znati pre postavljanja konačnih dodatnih uslova i objave javne nabavke na Portalu javnih nabavki i internet stranici naručioca, koliko potencijalnih ponuđača može da očekuje. To je pokazatelj kvalitetno odrađene analize tržišta (naravno, pisao sam o analizi tržišta ranije i ona podrazumeva mnogo više od samo provere dodatnih uslova). Sećam se kontrole državne revizorske institucije od pre koju godinu kada su kontrolisali sprovođenje postupaka javnih nabavki izgradnje dva najznačajnija infrastrukturna objekta u gradu u kojoj mi je, između ostalih, postavljeno pitanje koje ponuđače sam očekivao uzimajući u obzir dodatne uslove. Za obe nabavke sam imao spreman spisak potencijalnih ponuđača koji su u trenutku objavljivnja javnih nabavki ispunjavali dodatne uslove za učešće. Analizu tržišta sam tada sproveo zajedno sa kolegama inženjerima koji su bili u komisiji i bili smo spremni da odbranimo svaki postavljeni dodatni uslov. 

Svakako da dodatni uslovi nisu jedina stvar koja utiče na fragmentaciju konkurencije. Tu imamo i ograničenja u rokovima za izradu, isporuku ili izgradnju, neopravdane zahteve za bankarskim garancijama i sl. Što se tiče rokova, naručioci neretko nisu u mogućnosti da na pravilan način sagledaju rokove za izvršenje predmeta javne nabavke pa se tako dešava da rokovi budu drastično kraći od realnih što naravno za posledicu ima obustavu postupka javne nabavke s obzirom da se na takve javne nabavke neće niko javiti a šanse za podnošenje zahteva za zaštitu prava su male iz razloga što nije lak posao dokazati da je neki rok prekratko postavljen i da se za to vreme ne može izvršiti predmet javne nabavke, barem ne na onakav način kako je naručilac to zamislio. Kako dolazi do toga da rokovi budu tako kratki? Na osnovu jednog anonimnog upitnika iz 2019. godine većina službenika se složila da se uglavnom radi o zahtevima pretpostavljenih dok je na drugom mestu bilo paušalno postavljanje rokova koje je u upitniku opisano kao postavljanje roka bez izvršene dodatne analize tržišta na osnovu subjektivne ocene jednog ili više članova komisije. Ovakvi podaci su poražavajući ali pokazuju pravo stanje stvari koje je zabrinjavajuće. Sa jedne strane imamo rukovodioce koji se previše upliću u rad komisije dok sa druge strane imamo službenike za javne nabavke koji nisu previše zainteresovani ili su uslovima rada demotivisani da posao izvrše na kvalitetan i pravilan način. Mene je kod rokova najviše fascinirala činjenica da naručioci izbegavaju primenu kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude sa rokom kao drugim  elementom kriterijuma. Ne samo što primena ENP u ovakvim slučajevima, pogotovo kada ni sama komisija nije sigurna koliki rok bi se mogao smatrati optimalnim, može spasiti javnu nabavku, naručilac primenom ENP prisiljava ponuđače da pored niže cene nude i kraće rokove. Prošle godine sam imao priliku da ovu tvrdnju testiram sprovodeći dve gotovo identične javne nabavke rekonstrukcije dva objekta istovetne namene na teritoriji opštine. Razlike su bile minimalne i odnosile su se na predmer radova dok su uslovi bili isti a nabavke su pokrenute sa razlikom od nekoliko dana. Ono što je bitno jeste da je kriterijum za ocenjivanje ponuda u jednoj javnoj nabavci bio ekonomski najpovoljnija ponuda a u drugoj najniža ponuđena cena. Prva javna nabavka imala je dva elementa kriterijuma ENP i to cenu i rok za izvođenje radova dok je kod druge javne nabavke rok bio fiksno postavljen (na maksimalan rok iz prve javne nabavke). Naravno, s obzirom na identične i veoma fleksibilne uslove bilo je za očekivati pojavljivanje uglavnom iste grupe ponuđača za obe javne nabavke što se ispostavilo kao tačno. Ishod je bio takav da je naručilac u javnoj nabavci sa primenom ENP kao kriterijumom za ocenjivanje ponuda dobio znatno kraći rok za izvođenje radova u odnosu na javnu nabavku u kojoj je rok fiksno postavljen dok način na koji je postavljeno ocenjivanje ponuda nije znatno uticao na cenu jer su u obe varijante ponuđači ponudili najniže cene. Razlika je primetna i u samim ponudama istih ponuđača u obe nabavke, pa je tako jedan ponuđač u postupku javne nabavke u kojoj je primenjivan sistem ENP dao znatno kraći rok u odnosu na fiksno određen rok (i kod fiksno određenog maksimalnog roka ponuđačima je ostavljena mogućnost da ponude kraći rok za izvođenje radova, što svakako niti jedan ponuđač nije iskoristio).

Napomenuo bih još i zahteve za dostavljanjem sredstava finansijskog obezbeđenja kao jedne od najčešćih metoda za ograničavanje konkurencije. Iako naručiocima nije zabranjeno postavljanje zahteva u pogledu obaveze dostavljanja bankarskih garancija/pisama o namerama poslovnih banaka po svim osnovama potrebno je postaviti pitanje da li je to zaista neophodno. Slažem se, nisu sve javne nabavke podjednako značajne niti iste vrednosti a nesporno je da se javna sredstva moraju na neki način zaštititi, i dalje ostaje otvoreno pitanje: Kada sredstva finansijskog obezbeđenja postaju sredstva prekomernog opterećenja? Odgovor postoji iako se naručiocima neće dopasti (Kako to uvek i biva, najveći problem javnog sektora su promene. Bez obzira o kakvim promenama se radi one uvek nekako naiđu na otpor. Kada su u pitanju javne nabavke i najmanji atak na konkursnu dokumentaciju nekog kolege izazvaće žestok otpor ali i kontranapad, čak i kada je isti neosnovan.). Kakvo je to rešenje? Iz Uprave za javne nabavke su svojevremeno sugerisali da se ponuđači rasterete tako što će se tražiti bankarska garancija za ozbiljnost ponude dok će se obaveza dostavljanja svih ostalih bankarskih garancija obezbediti izjavom ponuđača pod punom krivičnom i materijalnom odgovornošću kojom će se obavezati da će dostaviti sve zahtevane bankarske garancije na način i u rokovima propisanim konkursnom dokumentacijom i ugovorom. Ovo je zapravo idealno rešenje a naručioci modelom ugovora predviđaju posledice nedostavljanja zahtevanih bankarskih garancija. Zašto je ovaj predlog sjajan? Zato što je naručilac apsolutno zaštićen čak i kada ponuđači dostave samo izjave, ukoliko je naravno ugovor pripremio pravnik i zaštitio naručioca (objasniću kasnije u tekstu ovo malo detaljnije) i štetne posledice za naručioca ne postoje barem ne veće u odnosu na momentalno dostavljanje pisama o namerama poslovnih banaka. Naručioci moraju biti svesni da je tretman bankarske garancije/pisma o namerama istovetan onome koji ima izdavanje kredita, tako da ako zahtevamo uz ponudu dostavljanje bankarske garancije za ozbiljnost ponude i pisama o namerama za avans, dobro izvršenje posla i garantni rok, mi faktički tražimo od zainteresovanih lica da podnesu zahteve za četiri kredita. Nešto drugačija i efikasnija je situacija sa kreditnom linijom ali i ona je ozbiljno opterećenje za ponuđače. Zamislite da sprovodite postupak javne nabavke radova vrednosti 500 miliona dinara i od ponuđača zahtevate da vam uz ponudu dostave bankarsku garanciju za ozbiljnost ponude u visini od 10% od vrednosti ponude (na ovo ću se vratiti kasnije), pisma o namerama za povraćaj avansnog plaćanja u visini od 30%, dobro izvršenje posla u visini od 10% i otklanjanje grešaka u garantnom roku u visini od 10% od vrednosti ugovora što znači da ukoliko ponuđač ponudi cenu neznatno ispod procenjene vrednosti ne znajući da li će dobiti javnu nabavku mora da se zaduži i dostavi dokaze o zaduženju u iznosu od oko 300 miliona dinara?! Moramo biti svesni da ponuđači učestvuju u više postupaka javnih nabavki širom Srbije i kada bi svi naručioci postavljali zahteve za dostavljanjem sredstava finansijskog obezbeđenja na ovaj način, koliko potencijalnih ponuđača bi moglo da ispuni ovaj uslov? Da li su ovakvi zahtevi naručilaca uopšte opravdani? Naravno da nisu. Ali ovde je problem što kada službenik za javne nabavke i prihvati mogućnost da se ponuđači izjavom mogu obavezati na dostavljanje sredstava finansijskog obezbeđenja, ovakve stvari teško prolaze kod rukovodilaca i odgovornih lica naručilaca (moje lično iskustvo kao konsultanta). Pre nego što se vratim na ugovor i način na koji se naručioci štite u situaciji kada traže izjavu umesto pisama o namerama, samo da obrazložim onih 10% od vrednosti ponude za bankarsku garanciju za ozbiljnost ponude jer mislim da je to većini zapalo za oko. Da, i ja se slažem da je procenat prevelik ali je to nešto sa čim se često susrećemo u praksi. Međutim, u poslednje vreme naručioci sve češće prihvataju predloge zainteresovanih lica i vrednost bankarske garancije za ozbiljnost ponude na 2% što već ima smisla i stvara znatno manje finansijsko opterećenje za ponuđače.

Što se tiče ugovora i načina na koji se naručioci mogu zaštititi u situaciji kada se umesto pisama o namerama za izdavanje bankarskih garancija uz ponudu dostavljaju izjave pod punom krivičnom i materijalnom odgovornošću, naručioci najpre moraju da predvide odložno dejstvo stupanja na snagu ugovora. Dakle, ugovor neće stupiti na snagu danom potpisivanja ugovornih strana već tek nakon dostavljanja zahtevanih bankarskih garancija. Ovaj odložni uslov omogućava naručiocima primenu odredbe člana 113. stav 3. Zakona o javnim nabavkama i to treba jasno navesti u ugovoru. Dakle, ukoliko izabrani ponuđač nakon potpisivanja ugovora u ostavljenom roku ne dostavi zahtevane bankarske garancije za povraćaj avansnog plaćanja i dobro izvršenje posla smatraće se da je ponuđač odbio da zaključi ugovor o javnoj nabavci a kako dostavljanje navedenih sredstava finansijskog obezbeđenja predstavlja odložni uslov za zaključenje ugovora samim tim se smatra da ugovor nikada nije ni zaključen čime su upravo i otvorena vrata primeni odredbe člana 113.stav 3. ZJN. Ukoliko odložni uslov bude ispunjen i ugovor stupi na snagu, naručilac ugovorom predviđa obavezu dostavljanja bankarske garancije za otklanjanje nedostataka u garantnom roku a ukoliko dobavljač tu obavezu ne ispuni u ostavljenom roku, naručilac ugovorom predviđa kaznenu odredbu u vidu naplate bankarske garancije za dobro izvršenje posla i raskid ugovora (Da, raskid iako je predmet javne nabavke naizgled izvršen. Kažem naizgled izvršen jer su i obaveze dobavljača u garantnom roku deo predmeta javne nabavke koji ponuđač nedostavljanjem bankarske garancije odbija da izvrši). Ovo pokazuje da je naručilac apsolutno može zaštititi javna sredstva čak i ukoliko ne traži dostavljanje pisama o namerama za izdavanje bankarskih garancija uz samu ponudu već se „pouzda“ u izjave pod punom krivičnom i materijalnom odgovornošću.

Kao što ste mogli pročitati postoje brojni načini (i mnogo više nego što je ovde napisano) koji mogu ograničiti konkurenciju u postupcima javnih nabavki. Često su ovakvi slučajevi posledica pasivnijeg načina rada komisije za javnu nabavku (Da ne kažem nezainteresovanosti. Nadam se da se niko neće naći prozvanim ali ovo pišem na osnovu sopstvenog iskustva u konsultantskom radu sa naručiocima.) ali neretko mogu biti i zlonamerni. U svakom slučaju od zainteresovanih lica za učešće u postupcima javnih nabavki se očekuje da analiziraju konkursne dokumentacije i blagovremeno sve primedbe, predloge i pitanja upute naručiocu kako bi se iste mogle otkloniti ili pak kako bi se ispunili preduslovi za podnošenje zahteva za zaštitu prava.